מאת: ויטלי דובוב דותן. עריכה לשונית: אביעם בן נעים
"חורים שחורים שקוטעים את המרחב העירוני. מפחידים, מאיימים, מרחיקים, הופכים אזורים בעיר ללא לגיטימיים לתושב הממוצע. תופעה נפשעת כנגד העיר ונגד תושביה, בייחוד לאור מצוקת הדיור והמחסור במשאב המבוקש ביותר שיש לערים – קרקע". את המשפט הזה אמרה חברה טובה כששאלתי אותה מה מסמלים עבורה המבנים הנטושים שכולנו רואים סביבנו.
בעיית הבתים הנטושים משפיעה על חיי כולנו: תושבים ובעלי עסקים, מבקרים מזדמנים ותיירים, השלטון המקומי והמרכזי. יחד עם זאת, ועל אף קיומם של מבנים נטושים ברוב הערים בארץ ובעולם, עדיין לא חילחלה ההבנה שלכל אותם מבנים ישנו מכנה משותף ושקיימת חובה מוסרית לרכז את מירב המאמצים על מנת לטפל בהם ולהחזירם לחיים.
חיפה סובלת מכמות גדולה של מבנים נטושים בדיוק כמו כל הערים הגדולות בארץ ובעולם. לפי הלמ"ס, היקף התופעה בחיפה בלבד הגיע בשנת 2017 ל-10,600 דירות ריקות או נטושות, העיר השלישית בהיקף התופעה בארץ אחרי ת"א-יפו (19,000 דירות) וירושלים (15,100 דירות). סך כל הדירות הריקות בישראל הגיע בשנת 2017 לכדי לא פחות מ-163,000 דירות. על פי נתוני הלמ"ס, פחות ממחצית (44.5%) מהדירות הריקות בישראל יכולות להיות מוגדרות כדירות רפאים והיתר הן דירות שהסתיימה בנייתן אך לא אוכלוסו, דירות הרוסות או דירות שננטשו מסיבות אחרות. למרבה הצער, אין בידי הלמ"ס או בידי הרשויות המקומיות נתונים מפורטים ברמה עירונית, ועל כך ארחיב בהמשך.
רוב המבנים הנטושים בחיפה נמצאים כצפוי באזורים הוותיקים של העיר, אשר בהם מחירי הקרקע נמוכים יחסית לממוצע העירוני – הדר, עיר תחתית, ואדי סאליב ובת גלים, אך ניתן למצוא מבנים נטושים גם באזורי ביקוש בכרמל. זה בא להוכיח כי מבנים יכולים לעמוד ריקים ללא שימוש לא רק מסיבות של חוסר כדאיות כלכלית אלא גם בעקבות מורכבויות משפטיות שונות, סכסוכי יורשים, המתנה להזדמנות נדל"נית או סיבות אחרות.
ניתן לראות חלק מהמבנים הנטושים בחיפה על גבי המפה הבאה שהוכנה ע"י פעילי קבוצת "בית ריק" חיפה (ואתם יכולים להוסיף לה בתים נטושים שאתם מכירים):
הקשר המיוחד שלי לנושא נדמה שהיה שם מאז ומעולם. אני זוכר את עצמי עומד נפעם לרגלי בניינים עצומים ומרשימים שעמדו ועודם עומדים במרכז העיר חיפה, פרוצים, ריקים, מוזנחים ונטושים, ותוהה – כיצד התופעה הזו מצליחה להתקיים. חלום הילדות שלי היה להתנדב ב"צער בעלי בתים" ולטפל בכל אותם מבנים מסכנים עד שיחלימו. חלום הילדות התמים הזה החל לקרום עור וגידים בקיץ 2014, כאשר הקמתי את עמוד הפייסבוק "מבנים נטושים בחיפה". תוך שבועות ספורים נוכחתי לגלות בעזרת הרשת החברתית שאני לא לבד ושישנם עוד אלפים רבים של אנשים המודאגים מהנושא ומשתוקקים לפתרון.
מהו בכלל מבנה נטוש?
בטרם מתחילים בניהול ורישום הנכסים ואיסוף הנתונים, הכרחי להגדיר מה הוא בכלל מבנה נטוש, איזה מבנה ראוי שייכנס למסד נתונים כזה, ואיזה מבנה אינו דורש טיפול ולא צריך להיכלל בכזה מסד.
ישנן מספר דרכים להגדיר "מבנה נטוש" ויש שאף סולדים מהשם ומגדירים אותם "מבנים ריקים". האבחנה שאני עושה מבדילה בין ציר "נמצא/לא נמצא בשימוש" לבין הציר "ראוי/לא ראוי לשימוש". הצלבה של שני הצירים הללו מייצרת 4 טיפוסי מבנים שהטיפול בכל אחד מהם דורש אסטרטגיה שונה. בבואו של החוקר (בין אם באופן רשמי או פרטי) לאסוף נתונים על מבנים נטושים, עליו להחליט כיצד הוא מגדיר את גבולות הגזרה של מסד הנתונים, וביכולתו להוסיף שיקולים של זמן והשפעה על הסביבה על מנת להסביר אילו מבנים נחשבים נטושים ואילו לא.
לצד ההגדרות השונות עולות גם שאלות אתיות רבות: מי מחליט מה ראוי לשימוש? ראוי למי? ראוי לצורך מה? האם דינו של נכס שלא נמצא בשימוש במשך חודש כדינו של נכס שעומד נטוש מספר שנים? האם קומה ריקה בבניין מאוכלס משפיעה לרעה על סביבתה כמו בניין שלם נטוש ופרוץ?
על השאלות האתיות האלו ורבות נוספות נידרש לענות בטרם מתחילים בתיחום ההגדרה של "מבנה נטוש" ובמיפוי המבנים הדורשים התערבות. אך בשורה התחתונה, מעבר לכל ההגדרות, חשוב להבין שבין אם הסיבה לחוסר השימוש בנכס היא כלכלית, משפטית, פוליטית או אחרת – ההשלכות של מבנה העומד ריק על רקמת רחוב חיה ופעילה הן זהות.
מה הבעיה עם מבנים נטושים?
אם נצלול למספרים הגדולים נגלה שבשנת 2017 היו בישראל כ-2.3 מיליון יחידות דיור בנויות והחלה בנייתן של כ-50,000 נוספות באותה שנה. התחזית של קבינט הדיור לתוספת הביקושים עד שנת 2040 עומדת על 1.5 מיליון יחידות דיור נוספות שיידרשו בישראל, כלומר נצטרך לבנות דירות חדשות בקצב מהיר אף יותר מהיום. במקביל, באופן אבסורדי, ישנם אלפי נכסים, מיליוני מ"ר הנמצאים בבניינים נטושים במלואם או בחלקם, נכסים פרטיים, ציבוריים, כאלו שראויים לשימוש אך גם כאלו שעל ידי שיפוץ יחסית קל ניתן להשמישם בטווח קצר וכך לחסוך זמן, כסף ובנייה בשטחים פתוחים.
לצד הצמצום הפוטנציאלי של בזבוז המשאבים המיותר, טיפול במבנים נטושים הוא חשוב גם על מנת להימנע מההשלכות השליליות שמבנים ריקים מביאים לשכונות בהן הם עומדים. הממשלה הבינה את זה כבר לפני עשור ובשנת 2010 הורתה למשרד הבינוי והשיכון ולמשרד לפיתוח הנגב והגליל לאתר באזור הנגב והגליל מבנים נטושים בבעלות ציבורית ולהכשירם לצורכי מגורים (החלטת ממשלה 2210 נג/14). עם זאת, במבחן המעשה שלושה מבנים בלבד זכו לשיקום מלא בתשע השנים שעברו מאז.
ועדת טרכטנברג שקמה בעקבות המחאה החברתית של שנת 2011, מחאה שפרצה בעקבות יוקר המחיה ומשבר הדיור, זיהתה שטיפול במבנים הנטושים הוא אחד הפתרונות שיכולים להקל על מצוקת הדיור בישראל. ועדה זו אף זיהתה כי הפטור מתשלום ארנונה, אשר זכאים לו מבנים שאינם ראויים לשימוש, הינו המכשול הגדול ביותר לפתרון הבעיה. הוועדה המליצה לממשלה לשנות את הפטור ולהגדיל בכך את הכדאיות בשיקום הנכסים. תיקון מסוים בפטור מארנונה אכן בוצע בשנת 2013, אך שתי הצעות חוק באותן שנים, שהיו הצעות שיכלו לעשות שינוי מהותי, נפלו בשלב מוקדם של התהליך עוד בטרם עלו להצבעה בכנסת.
במקביל לניסיון לשנות את הפטור מארנונה לדירות הרוסות שאינן ראויות לשימוש, בדצמבר 2013 נכנסה לתוקף הוראת שעה (בעקבות החלטת ממשלה 4430 משנת 2012) שאומרת כי עיריות יוכלו להגדיר בתחומן דירות רפאים – דירות ראויות לשימוש שעומדות ריקות – ולתת להן סיווג ארנונה ייעודי שיכפיל בהן את גובה תשלומי הארנונה ויהווה תמריץ לבעליהן לאכלסן. הוראת השעה הייתה בתוקף בין השנים 2014-2016, יושמה באופן מוגבל ביותר ולא הוארכה על אף החלטת ממשלה נוספת שהחליטה שההארכה נדרשת – וזאת בעקבות הקושי להגדיר את המבנים שעליהם חל החוק, לאתר אותם וליישם עליהם את החוק.
בשנת 2016 מבקר המדינה כתב דו"ח ביקורת על טיפול הרשויות המקומיות במבנים שאינם בשימוש. לפי הדו"ח, הכרחי שרשויות מקומיות ינהלו את רישום נכסיהן, יקיימו מעקב אחריהם ויקבעו מדיניות ונהלים לטיפול במבנים שבחזקתן, ובפרט אלה שאינם בשימוש או שעומדים להפוך לכאלה.
תלות הדדית – אחריות הדדית
נדל"ן בניגוד למוצר כלכלי פרטי גרידא או ציבורי גרידא, הינו מוצר מעורב. מצד אחד הנכס הוא ברשות בעליו ולבעליו הזכות הקניינית המלאה לעשות ברכושו ככל העולה על רוחו, להשתמש בו או להשאירו ריק, לשפץ אותו ולהשביחו או להזניח ולדרדר את מצבו הפיסי. מצד שני, כל נכס נדל"ני, על אף היותו רכוש פרטי, ניצב באופן קבוע (דְלָא נָיְדֵי, שאינו נייד) במרחב הציבורי, משפיע על המשתמשים באותו מרחב ומושפע מהם.
אם נקבל את ההנחה שהמרחב הציבורי אינו רק שארית השטח של העיר בין גבולות החלקות הפרטיות, אלא מרחב שלם הכולל את כל המבנים, הצמחים, כלי הרכב, האנשים, הצלילים והאוויר אותו אנו נושמים, אזי יהיה עלינו להכיר בהשלכות של המרחב הציבורי ואיכותו על כל הגורמים הנמצאים בו ביחד.
בתחום הנדל"ן קל לנו לתפוס שבעל הנדל"ן נהנה מעליית ערך הנכס שבבעלותו או מפסיד מירידת ערכו, כתלות במצבו הפיסי של הנכס, אך חשוב להבין שגם יתר המשתמשים במרחב הציבורי נהנים מהנכס במידה שהוא מתוחזק ונמצא בשימוש (תוספת תושבים, עסקים, חיזוק הכלכלה והתרבות על ידי שימור המורשת הבנויה), וגם הם בהחלט מפסידים במידה שהנכס נטוש ומוזנח (משיכה של גורמים שליליים, ירידת ערך הנכסים ומפגעי תברואה).
כלומר, יש תלות הדדית בין מבנים לאנשים, ולפיכך ישנה גם אחריות הדדית לשמירה על שלומם של המבנים. הרי ללא מבנים, לאנשים לא היה מה לחפש בעיר, וללא אנשים, לא היה טעם בקיומם של המבנים מלכתחילה.
עם האחריות ההדדית מגיעה גם החובה לשאת בעלויות. בעיניי נדרשת התערבות מצד הגורמים המייצגים את האינטרס הציבורי ומחזיקים בתקציב הציבורי – התערבות בנקיטת פעולות רגולטוריות, ניהוליות ותקציביות על מנת להניע את המהלך ולהפסיק להפקיר את האחריות לפתרון בעיית המבנים הנטושים לבעלי הנכסים בלבד.
אז מה בעצם כל אחד מאיתנו יכול לעשות?
יש מה לעשות והרבה ! בין אם יש לכם זיקה למגזר הציבורי או העסקי, או שאתם "רק" אדם פרטי, תשמחו לגלות שישנן הרבה פעולות אפשריות שיכולות להניע את כולנו לעבר המטרה המשותפת.
בעלי הנכס
מלבד הפתרון הברור, שאינו זול ולא פשוט, של שיקום הנכס והשמשתו, בעל נכס שאינו יכול לעמוד בנטל התחזוקה יכול למכור את הנכס ולהעבירו הלאה. כמובן שכל עוד הפטור מתשלום ארנונה בתוקף אין שום תמריץ לעשות זאת, וזה המכשול הגדול הקיים היום. עד שיהיה שינוי בכללי המשחק, בעל נכס המעוניין לקדם את הנושא יכול להכניס שימושים זמניים, שמצד אחד יספקו פתרון לאמנים, ליזמים מקומיים ולקהילה ומצד שני יפיחו חיים בנכס ויעלו את ערכו.
פתרון נוסף ודטרמיניסטי יותר הוא הריסת הנכס שאינו ראוי היום לשימוש ופינוי המפגע מהמרחב הציבורי ו/או שימוש בקרקע לבניית מבנה חדש. זאת כמובן רק במקרה שהתקבלו לכך האישורים הנדרשים מהרשות המקומית ולאחר שהמבנה נבדק ונמצא שאין בו ערכים אדריכליים או היסטוריים חשובים והוא אינו ראוי לשימור.
החברה האזרחית
אנשים שנושא המבנים הנטושים קרוב לליבם נוקטים ברחבי העולם בפעולות מגוונות על אף שהמבנים כלל לא בבעלותם. האקטיביזם נע בין פעולות שונות להעלאת המודעות הציבורית לנושא והגברת השיח בערוצים שונים על מנת להניע את מקבלי ההחלטות, לבין אקטיביזם מעשי המתבטא בפלישה (Squatting). פלישה היא נושא שנוי במחלוקת שרבות נכתב עליו. חשוב לזכור שבניגוד לתפיסה הרווחת, פלישה הרבה פעמים אינה מתקשרת בהכרח לגורמים שליליים ומפוקפקים אלא דווקא לאנשים שרוצים לקרוא תיגר כנגד המוסכמות החברתיות וכללי המשחק של הקפיטליזם, בין אם בפלישה זמנית וקצרת טווח לצורך פעילות מחאה ממוקדת, או פלישה לטווח ארוך התופסת את הנכסים לצורך דיור, תרבות וכו'. לעתים בעלי הנכסים דווקא רואים בעין יפה את הפלישה ואת תוצאותיה ומאפשרים לפולשים להישאר בנכס ולהמשיך בפעילותם.
הממשלה
לממשלה ישנם מספר צעדים שביכולתה לנקוט על מנת לעודד את השוק לפתור את בעיית המבנים הנטושים ועל מנת לייצר את הסביבה החוקית והמעשית שבה הרשות המקומית ובעלי הנכסים יוכלו לפעול. חלק מהצעדים האפשריים כבר הוצעו על ידי ועדות וגורמים רשמיים, ויחד איתם ישנם פקידים רבים במשרדי ממשלה שכבר השכילו להבין שחייב להתרחש שינוי, אך הדרך לשם עוד ארוכה.
הרשויות המקומיות
הרשות המקומית מפסידה מיליוני שקלים בשנה מהכנסות ממיסים, נושאת בעלויות רבות לצורך טיפול במפגעים שהמבנים הנטושים מייצרים, מבזבזת כסף מיותר על בניית תשתיות חדשות בשכונות חדשות במקום חידוש תשתיות בשכונות ותיקות. באותה השקעה יכולה הרשות המקומית לקדם את הכלכלה המקומית ואת התיירות ולפשט תהליכי התחדשות עירונית אם רק תדחוף להשמשת המבנים הנטושים. בעיניי, סיבות אלה ואחרות הופכות את הרשות המקומית להיות השחקן הראשי בהצגה, והיא בעלת הכוח הגדול ביותר להניע לפתרון.
הצעד הראשון שנדרש לעשותו הוא יצירת מנגנון עירוני ייעודי שיהיה אחראי לוודא שהמבנים בעיר נמצאים בשימוש באופן היעיל ביותר. מנגנון התכנון-רישוי-פיקוח קיים היום בכל הרשויות המקומיות אך מי בודק שכל מלאי הדיור, המסחר והתעשייה שתוכנן ונבנה אכן נמצא בשימוש מיטבי לפני שממשיכים לתכנן ולבנות מבנים נוספים?
הצעד השני והמתבקש הוא כמובן יצירת מסד נתונים, הכולל מיפוי של כלל הנכסים בעיר וסיווגם לפי הנתונים הפיסיים של כל מבנה ולפי היבטים תכנוניים, הנדסיים, מיסויים ומשפטיים.
לאחר הקמת המנגנון ויצירת מסד הנתונים, הרשות המקומית יכולה וצריכה לפעול בשני אפיקים: הראשון הוא אסטרטגי – צמצום התפשטות התופעה, שיווק ויצירת ודאות עסקית, קביעת סדר עדיפויות לטיפול בנכסים על פי הסיכוי לשקם אותם ולפי רמת השפעתם, ולבסוף כמובן הסדרת הנכסים בבעלות הציבורית על מנת לשמש דוגמא לשוק הפרטי.
אפיק הפעולה השני הוא טקטי – יש לייצר תוכנית פעולה ייחודית לכל נכס ונכס, שתיקח בחשבון את כלל מאפייניו הייחודיים ותתחשב גם במיקום של הנכס, שכן טיפול במבנה נטוש באזור מבוקש ויקר שונה מטיפול בנכס הנמצא באזור מדורדר מרוב מפגעים ונכסים נטושים נוספים.
עד שכל אלו יקרו, הרשות המקומית יכולה לעשות שינוי כבר היום ולהקשות את האצבע על ההדק שהוא הפטור מארנונה. הפטור אמנם נכפה על הרשויות על ידי הממשלה באמצעות פקודת העיריות, אך הכוח להחליט אם נכס זכאי להיכנס למסלול הפטור מלכתחילה נמצא בידי הרשות המקומית.
לסיכום, מבנים נטושים הם מכה כלל עולמית שתוקפת ערים רבות בישראל ובעולם. בעוד מבנים מסוימים משתקמים בעזרת כוחות השוק החופשי, רוב המבנים נותרים במצבם האומלל שנים רבות. ישנם פתרונות וצעדים שונים שניתן לעשות וישנו ניסיון בינלאומי רב שניתן ללמוד ממנו. לכן כולי תקווה שהנושא ימשיך להיות במודעות ובשיח הציבורי עד שיקרה שינוי אמיתי.
ויטלי דובוב-דותן
חוקר כלכלי אורבני ומתמחה בשיקום מבנים נטושים. מנהל את הבלוג "שימור-כלכלה למעשה" ואת עמוד הפייסבוק "מבנים נטושים בחיפה".
בוגר תואר ראשון בכלכלה ותואר שני בלימודי מקרקעין ובעל 10 שנות ניסיון במחקר ואסטרטגיה של תהליכי פיתוח אורבניים, ניהול תקציב ציבורי ותכנון מתודולוגיות מחקר במגזר הציבורי והפרטי. שואף למצוא תרופה למחלת המבנים הנטושים בעולם.